【재결요지】 청구인은 사건토지를 미불용지로 보아 “대지”로 평가하여 보상하도록 요구하고 있으나, 행정심판의 대상은 ‘행정청’의 처분 또는 부작위이므로 이 사건과 같이 보상에 대한 협의사항(보상협의통보, 이의신청, 회신 등의 일련의 절차)은 행정처분으로 볼 수 없다. 따라서 관련 법령상 행정심판을 통하여 청구할 수 있는 권리가 부여된 것으로 볼 수 없으므로 「행정심판법」제3조 및 제9조에 의하여 행정심판의 대상이 되지 않는다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인은 청구인에 대하여 한 공공도로로 편입된 사유토지(○○구 ○○동 881-101번지 18㎡, 881-103번지 63㎡, 881-104번지 43㎡, 881-105번지 46㎡)를 대지로 평가하여 보상하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2001. 8. 3. 부산광역시 ○○구 ○○동 881-101번지 토지 외 3필지(○○동 881-101번지 18㎡, 881-103번지 63㎡, 881-104번지 43㎡, 881-105번지 46㎡, 이하 “사건토지”라 한다)를 경락받은 소유자로 사건토지가 사유토지이나 △△아파트 진입도로로 사용한다는 사유로 피청구인을 당사자(피고)로 부산지방법원에 부당이득금반환소송(2005나○○340)을 제기하였고, 2006. 4. 13. 소송결과 청구인이 일부 승소함에 따라, 피청구인은 청구인에게 부당이득금을 매년 지급하여 왔다. 이후 피청구인은 2008. 12. 24. 사건토지에 대한 보상협의를 위하여 감정평가를 의뢰하였고, 2008. 12. 30. 청구인에게 공공도로 편입 사유토지 보상을 위한 감정평가 시 사건토지가 당시 토지소유자인 (주)□□주택이 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로로서 무상으로 통행로로 제공된 지 10여년이 지난 후에 지목 및 현황 상 ‘도로’인 상태에서 청구인이 사건토지를 취득한 사정 등을 감안하여 ‘사실상의 사도’에 해당한다는 내용으로 보상협의 통지를 하자, 청구인은 2009. 12. 3. 행정심판위원회에 사건토지를 도로로 변경되기 이전의 지목인 “대지”로 평가하여 보상금증액을 요청하는 내용으로 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 사건토지에 대한 부당이득금 소송(부산지방법원 2005나 ○○340) 감정평가 시 “미불용지(대지)”와 “사도”로 구분하여 감정평가 되었으나 법원 판결 시 “미불용지(대지)”에 해당하는 평가금액을 인정하여 부당이득금 지급 판결되었다.
나. 피청구인도 이에 승복하여 판결이 확정되어 이를 근거로 매년 부당이득금을 지급하였으므로 사건토지를 “사도”로 평가하여 보상하는 것은 행정의 과도한 남용으로 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
《본안 전 항변》
행정심판의 대상은 「행정심판법」제3조에 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 규정이 있는 경우를 제외한다고 명시되어 있는바, 이 사건은 다른 법률에 규정이 있는 경우에 해당되어 행정심판의 대상이 되지 않는 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다.
《본안에 대한 답변》
가. 청구인이 피청구인을 대상으로 제기한 부당이득금 소송(부산지방법원 2005나 ○○340)에서 청구인 일부승소 판결에 따라 공공도로에 편입된 사건토지에 대하여 판결문에 따라 그동안 피청구인이 청구인에게 임료를 지급하여 왔다.
나. 이후 피청구인은 2008. 12. 24. 이 사건 토지의 보상협의를 위한 감정평가를 의뢰하면서 사건토지가 당시 토지소유자인 (주)□□주택이 인근에 △△아파트를 건립하면서 자기 토지의 편익(아파트 진입로 개설)을 목적으로 매입한 후 토지분할 및 지목변경 신청으로 “도로”로 지목변경 처리되어 현재까지 아파트 주민의 통행로로 이용되고 있는 실정으로 무상으로 통행로로 제공된 지 10여년이 지난 후에 지목 및 현황 상 “도로”인 상태에서 청구인이 사건토지를 취득한 사정 등을 감안하여 “사실상의 사도”로 평가하여 2008. 12. 30. 청구인에게 보상협의를 통지하자 청구인은 보상금의 증액(“도로”가 아닌 “대지”로서 평가 요청)하며 이 사건 청구한 것이다.
다. 사건토지는 당시 토지소유자인 (주)□□주택이 인근에 △△아파트를 건립하면서 자기 토지의 편익을 위하여 아파트 진입로 개설을 목적으로 매입한 후 토지분할 및 지목변경 신청으로 “도로”로 지목변경 후 현재까지 아파트 주민의 통행로로 이용되고 있는바, 무상으로 통행로로 제공된 지 10여년이 지난 후에 지목 및 현황상 “도로”인 상태에서 청구인이 사건토지를 취득한 사정 등을 감안하여 “사실상의 사도”로 평가조치한 것이며, 당시 판결문 상에도 평가방법에 대하여 제시된 바가 없으므로 청구인의 주장은 전혀 이유가 되지 못한다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부
가. 관계법령
○ 「행정심판법」제2조, 제3조, 제4조 및 제9조
○ 「공익사업을 위한 토지 등의 보상에 관한 법률」제68조
○ 「공익사업을 위한 토지 등의 보상에 관한 법률 시행규칙」제16조, 제25조, 제26조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 사건토지는 2001. 8. 3. 강제경매로 인한 낙찰로 청구인 명의로 소유권 이전이 되었다.
(나) 청구인은 사건토지가 공공도로로 편입되어 공용도로로 사용한다 하여 피청구인을 당사자로 하여 부산지방법원에 부당이득금 소송(2005나○○340)을 제기하였고, 2006. 4. 13. 판결결과 ‘피청구인은 청구인에게 10,143,730원 및 이에 대하여 2005. 1. 1.부터 2006. 4. 13.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금액과, 2005. 1. 1.부터 사건토지에 대한 청구인의 소유권 상실일 또는 도로폐쇄에 의한 피청구인의 점유종료일까지 월 253,680원의 비율에 의한 금액을 지원하라.’는 내용의 판결이 있었고, 피청구인은 판결결과에 따라 청구인에게 매월 부당이득금을 지급하고 있다.
(다) 피청구인은 2008. 12. 24. 사건토지에 대한 감정평가를 의뢰하였고, 청구인이 사건토지 취득 당시 지목이 ‘도로’이고, 사실상의 사도로 활용되고 있는 상황을 감안하여 사도로 평가하였다.
(라) 피청구인은 2008. 12. 30. 청구인에게 사건토지에 대한 감정평가 결과를 근거로 하여 보상협의 공문을 발송하였고, 청구인은 2009. 12. 30. 피청구인에게 ‘사건토지에 대한 판결문에서 확인할 수 있듯이「대지」에서 부산광역시의 도시계획에 의거하여 도로로 변경되었고, 피청구인은 도로개설 이후 현재까지 도로로 사용 중인 미불용지가 명백하므로 사건토지에 대한 감정평가는 당연히 도로로 변경되기 전의 지목인「대지」로 평가함이 합당하다.’는 내용으로 이의신청을 하였다.
(마) 피청구인은 2009. 1. 6. 청구인에게 “사건토지는 우리구에서 감정평가 후 2009. 1. 30.까지 보상협의토록 기통지 하였으니 기간 내 보상협의에 응하여 주기 바라며, 사건토지는 (주)□□주택이 아파트건축허가를 위한 진입도로를 개설하기 위해 편입한 토지이며, 무상으로 통행로로 제공된 지 10여년이 지난 후에 지목 및 현황 상 ‘도로’인 상태에서 사건토지를 취득한 사정 등을 감안하여 ‘도로’로 평가하게 하였음을 알려 드린다.”는 내용으로 민원에 대한 회신을 하였다.
(바) 청구인은 2009. 1. 21. 피청구인에게 “법원의 판결문을 볼 때 부당이득에 해당하는 부지는 미불용지로 보고 지급하라고 판시하였고, 이 판결을 근거하여 임료를 받아 왔다. 판결문에서 확인할 수 있듯이 부산광역시의 도시계획에 의거하여 도로로 변경되었고, 수영구에서도 도로개설 이후 현재까지 도로로 사용 중인 ‘미불용지’가 명백한바 사건토지의 감정평가는 당연히 도로로 변경되기 전의 지목인 ‘대지’로 평가하는 것이 합당하다.”는 내용으로 재감정평가 요청을 하였다.
(사) 이후 피청구인은 2009. 2. 3.부터 2009. 9. 1.까지 청구인에게 3차례에 걸쳐 보상협의 재촉구를 하였고, 청구인은 2009. 11월 피청구인에게 ‘사건토지를 보상함에 사실상의 사도로 평가하였고, 이를 근거로 보상협의를 통보하였으나 부산지방법원의 판결내용대로 미불용지로 보상해 주길 바란다.’는 내용으로 이의신청을 하였으며, 피청구인은 2009. 11. 18. 청구인에게 “사건토지는 당시 토지소유자(주. □□주택)가 자기토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로이며, 무상으로 통행로로 제공된 지 10여년이 지난 후에 지목 및 현황 상 ‘도로’인 상태에서 사건토지를 취득한 사정 등을 감안한 사항이며, 당시 판결문 상에도 평가방법에 대한 명확하게 제시된바가 없어 당시 감정서의 유추해석에 의한 미불용지로의 평가는 불가함을 알려드린다.”는 내용으로 회신을 하였다.
(2) 살피건대, 「행정심판법」제3조제1항에 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다.”고 되어 있고, 같은 법 제9조에는 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 할 수 있다고 하면서, 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사건 심판청구의 적법여부에 대하여 살펴보면, 청구인은 사건토지를 미불용지로 보아 “대지”로 평가하여 보상하도록 요구하고 있으나, 행정심판의 대상은 ‘행정청’의 처분 또는 부작위이므로 이 사건과 같이 보상에 대한 협의사항(보상협의통보, 이의신청, 회신 등의 일련의 절차)은 행정처분으로 볼 수 없다. 따라서 관련 법령상 행정심판을 통하여 청구할 수 있는 권리가 부여된 것으로 볼 수 없으므로 「행정심판법」제3조 및 제9조에 의하여 행정심판의 대상이 되지 않는다 할 것이다.
